Caro Cav., serve un patto per la giustizia
L’onorevole Andrea Orlando, con il suo articolo sul Foglio, ha fatto un’apertura coraggiosa sulla politica giudiziaria, rompendo il tradizionale conservatorismo del suo partito sull’argomento. Vogliamo approfittare del dibattito che ne è seguito per esporre anche il nostro punto di vista. L’amministrazione della giustizia in Italia viene avvertita dai cittadini come distante e incapace di contribuire al progresso civile. La lentezza dei processi e l’imprevedibilità del loro esito sono le cause fondamentali che contraddicono i diritti individuali. di Michele Vietti Leggi Ecco le cinque proposte del Pd per riformare la giustizia con la maggioranza - Leggi 105 deputati del Pd firmano per tenere lontano Di Pietro dal Partito democratico - Leggi Bersani rilancia la bozza Orlando per sfidare i dipietristi del Pd
L’onorevole Andrea Orlando, con il suo articolo sul Foglio, ha fatto un’apertura coraggiosa sulla politica giudiziaria, rompendo il tradizionale conservatorismo del suo partito sull’argomento. Vogliamo approfittare del dibattito che ne è seguito per esporre anche il nostro punto di vista. L’amministrazione della giustizia in Italia viene avvertita dai cittadini come distante e incapace di contribuire al progresso civile. La lentezza dei processi e l’imprevedibilità del loro esito sono le cause fondamentali che contraddicono i diritti individuali, compromettono il buon andamento dell’economia e finiscono per creare un clima di generale sfiducia verso questo servizio. Riformare la giustizia perciò deve significare anzitutto ottenere giudizi più rapidi, attraverso una robusta razionalizzazione del sistema e rendere maggiormente prevedibili le conseguenze giuridiche dei comportamenti dei cittadini. L’attuale irragionevole durata dei processi è determinata da una pluralità di fattori, su cui bisogna agire congiuntamente.
Preliminare a ogni intervento è una revisione delle circoscrizioni giudiziarie che consenta la più razionale allocazione delle risorse umane e materiali, che vanno comunque potenziate. Il tema della scopertura degli uffici di procura, soprattutto nelle sedi disagiate, può trovare soluzione stabile nella eliminazione del divieto di destinazione degli uditori dopo che, su nostra proposta, fu individuata una soluzione transitoria nella deroga per gli ultimi vincitori di concorso. Il processo telematico deve passare dalle parole ai fatti, con un adeguato stanziamento. Siamo sempre in attesa di valutare i decreti legislativi attuativi della riforma processuale civile di inizio legislatura. Il processo civile ha bisogno di interventi drastici per dare risposte rapide alla domanda di giustizia dei cittadini e delle imprese, per lo più indifferenti a tutti i dibattiti sulla giustizia penale. In un sistema a grado d’appello generalizzato, che riteniamo utile conservare e auspicabilmente potenziare, la garanzia della collegialità è comunque assicurata al cittadino: dunque, si potrebbe introdurre il giudice monocratico in tutto il primo grado del processo civile, il che consentirebbe anche di dare vita a un unico rito ordinario di cognizione e di recuperare risorse umane.
E’ indispensabile affrontare il problema della deflazione del contenzioso giudiziale. In quest’ottica, occorre ripensare il precetto di cui all’articolo 24 della Costituzione, immaginando forme di tutela dei diritti anche non “giudiziali”. I cosiddetti strumenti alternativi di risoluzione delle controversie vanno potenziati, più e meglio di quanto faccia il decreto legislativo sulla mediazione finalizzata alla conciliazione in materia civile e commerciale. E’ necessario rivedere l’attuale sistema delle impugnazioni. Tre gradi di giudizio generalizzati, infatti, sono difficilmente compatibili con il precetto costituzionale della ragionevole durata del processo. Giudichiamo un errore aver eliminato dalla riforma le previsioni introdotte dalla Camera sulla non ricorribilità per Cassazione nell’ipotesi di “doppia conforme” sul fatto. Si dovrebbe anche, più radicalmente, eliminare la facoltà di ricorso per Cassazione per “insufficiente o contraddittoria motivazione”.
La giustizia penale è oggi largamente inefficace, sia per il corto circuito determinato dal rapporto tra lunghezza dei processi e termini di prescrizione, sia per il carattere virtuale che la pena ha assunto in troppi casi, inficiandone la funzione deterrente; per altro verso, i provvedimenti cautelari reali e personali, adottati in assenza di contraddittorio, anche per la loro rilevanza mediatica, hanno ormai assunto una funzione sostanzialmente surrogatoria della pena e determinano un effetto di carcerazione preventiva in dimensioni spropositate rispetto alle condanne definitive.
L’irragionevole durata del processo – come è noto, una pena in sé – non può giustificare l’ampliamento dei termini di prescrizione. E tuttavia, nell’attuale situazione, termini di prescrizione brevi comportano un indiretto effetto-amnistia. E’ necessario intervenire, dunque, attraverso un bilanciamento dei diritti fondamentali delle parti processuali. In questa logica, il cosiddetto “processo breve” è condivisibile a due condizioni: che riguardi i procedimenti futuri, aperti successivamente alla norma che ne stabilisce tempi di prescrizione e che sia accompagnato dalle risorse necessarie a portare a termine, entro la durata prevista, il carico ordinario di procedimenti pendenti nei singoli uffici giudiziari. Nessuna seria efficacia deterrente potrà essere assicurata dal sistema penale se la pena non torna a essere effettiva.
E’ necessaria una rivisitazione della legislazione penale ispirata al principio di residualità: occorre, in sostanza, una drastica depenalizzazione, accompagnata da istituti quali l’oblazione nel processo penale per i reati bagatellari, l’archiviazione per irrilevanza sociale del fatto, e soprattutto, nella doverosa ottica di tutela delle vittime, l’estinzione del reato in seguito a condotte riparatorie. E’ assolutamente indispensabile, poi, una profonda revisione del modello sanzionatorio, che riduca l’utilizzazione della pena detentiva (troppo spesso tanto apparentemente pesante quanto nei fatti meramente virtuale) e la sostituisca con pene alternative alla detenzione (interdittive, prescrittive o ablative). Anche la pena detentiva, ove irrogata, deve essere effettivamente scontata. In proposito, è necessario ripensare tanto l’istituto della sospensione condizionale della pena, quanto l’impianto della legge Simeone-Saraceni. In ogni caso, per restituire certezza alla pena, detentiva o meno, occorrerebbe affidare al giudice che l’ha irrogata anche la decisione circa le concrete modalità di esecuzione della stessa. Nel ridare credibilità al sistema penale, simili misure – riducendo il ricorso alla carcerazione quando inutile e antieconomico – potrebbero d’altra parte contribuire a porre fine allo scandalo del sovraffollamento penitenziario, cui non può far fronte un piano esclusivamente immobiliare, peraltro ancora incerto nella portata, nei costi e nei tempi di esecuzione.
Dopo che il governo l’aveva definita prioritaria, la materia delle intercettazioni telefoniche è stata a lungo abbandonata, accantonando insieme alle pur discutibili proposte dell’esecutivo le giuste esigenze di un’azione di riforma. Affrontare il tema della giustizia significa inevitabilmente considerare anche l’assetto dei poteri quale delineato dalla nostra Costituzione, con lo scopo di assicurare un nuovo equilibrio. In particolare, occorre ribadire la validità del modello pluralistico, sottolineando che non può esservi alcuna gerarchia tra potere politico legittimato dalla volontà popolare, e poteri neutri di controllo che fondano differentemente la propria legittimazione; e poiché a ogni potere deve corrispondere pari responsabilità, una maggiore responsabilizzazione del magistrato è corollario indispensabile dei nuovi poteri acquisiti. Occorre perciò affrontare, finalmente, il tema della responsabilità disciplinare dei magistrati. Si potrebbe dare vita a un’Alta corte di giustizia, nella quale la componente elettiva delle magistrature non sia necessariamente maggioritaria, considerata la peculiarità della funzione disciplinare. L’azione penale deve restare obbligatoria, a garanzia del principio di uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge.
Si impone, tuttavia, una riflessione sui criteri di selezione delle notizie di reato e soprattutto sui criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale, oggi sostanzialmente discrezionali. Occorre, dunque, un intervento in duplice direzione. Quanto alla selezione delle notizie di reato, vanno ridefiniti i rapporti tra pubblico ministero e polizia giudiziaria. E’ un problema di “cultura” più e prima che di norme. Il pubblico ministero, in sostanza, deve continuare a “disporre” della polizia giudiziaria per lo svolgimento delle indagini (articolo 109 della Costituzione), ma non può e non deve diventare il “capo” della polizia giudiziaria. Quanto ai criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale è possibile pensare a un rapporto di cooperazione istituzionale tra Csm e Parlamento. Se l’azione penale resta obbligatoria, il pubblico ministero, che la esercita, non può non restare un magistrato indipendente. Bisogna porsi il problema di un bilanciamento del potere che oggettivamente – anche per ragioni legate alle dinamiche del sistema mediatico – il pubblico ministero esercita oggi in tutte le democrazie contemporanee. In proposito, la ipotizzata separazione delle carriere tra pubblico ministero e giudici non pare idonea di per sé, a risolvere i problemi e anzi ne crea di nuovi dando vita a una “chiesa” separata autoreferenziale.
Il legame inscindibile tra potere e responsabilità del magistrato implica anche la soluzione del problema del controllo sulla sua produttività. Un sistema informatico di rilevazione statistica uniforme e generalizzato consentirebbe una misurazione della quantità e qualità del lavoro dei magistrati. Non si può poi trascurare il ruolo ormai assunto dalla cosiddetta magistratura onoraria, affrontando senza equivoci il problema della sua collocazione ordinamentale.
L’avvocatura, per il suo rilievo costituzionale, è tramite necessario per l’affermazione del diritto alla giustizia del cittadino; perciò la riforma dell’ordinamento professionale è un tassello indispensabile di una più complessiva riforma della giustizia. Il non avere proceduto contestualmente alla riforma dell’ordinamento giudiziario e di quello forense, ha determinato una profonda crisi di fiducia da parte dell’avvocatura nei confronti delle forze politiche che occorre recuperare. Una particolare riflessione merita il tema dell’unità della giurisdizione. Magistratura ordinaria, magistratura amministrativa, magistratura contabile vanno ricondotte, non dico ad unità, ma ad una qualche forma di coordinamento, che potrebbe tradursi in un unico organo di autogoverno. La composizione del Csm può comunque essere modificata, introducendo una quota di nomina presidenziale che riduca il peso delle correnti. Come si può vedere rispetto alle proposte di Orlando, ci sono condivisioni, contiguità e differenze. Tocca ora al governo mettere sul tavolo le sue “carte”, prendendo atto che ci sono opposizioni pronte a “giocare” e a confrontarsi quanto prima per provare a scrivere insieme un patto per la Giustizia. Vincerebbe comunque il paese.
Preliminare a ogni intervento è una revisione delle circoscrizioni giudiziarie che consenta la più razionale allocazione delle risorse umane e materiali, che vanno comunque potenziate. Il tema della scopertura degli uffici di procura, soprattutto nelle sedi disagiate, può trovare soluzione stabile nella eliminazione del divieto di destinazione degli uditori dopo che, su nostra proposta, fu individuata una soluzione transitoria nella deroga per gli ultimi vincitori di concorso. Il processo telematico deve passare dalle parole ai fatti, con un adeguato stanziamento. Siamo sempre in attesa di valutare i decreti legislativi attuativi della riforma processuale civile di inizio legislatura. Il processo civile ha bisogno di interventi drastici per dare risposte rapide alla domanda di giustizia dei cittadini e delle imprese, per lo più indifferenti a tutti i dibattiti sulla giustizia penale. In un sistema a grado d’appello generalizzato, che riteniamo utile conservare e auspicabilmente potenziare, la garanzia della collegialità è comunque assicurata al cittadino: dunque, si potrebbe introdurre il giudice monocratico in tutto il primo grado del processo civile, il che consentirebbe anche di dare vita a un unico rito ordinario di cognizione e di recuperare risorse umane.
E’ indispensabile affrontare il problema della deflazione del contenzioso giudiziale. In quest’ottica, occorre ripensare il precetto di cui all’articolo 24 della Costituzione, immaginando forme di tutela dei diritti anche non “giudiziali”. I cosiddetti strumenti alternativi di risoluzione delle controversie vanno potenziati, più e meglio di quanto faccia il decreto legislativo sulla mediazione finalizzata alla conciliazione in materia civile e commerciale. E’ necessario rivedere l’attuale sistema delle impugnazioni. Tre gradi di giudizio generalizzati, infatti, sono difficilmente compatibili con il precetto costituzionale della ragionevole durata del processo. Giudichiamo un errore aver eliminato dalla riforma le previsioni introdotte dalla Camera sulla non ricorribilità per Cassazione nell’ipotesi di “doppia conforme” sul fatto. Si dovrebbe anche, più radicalmente, eliminare la facoltà di ricorso per Cassazione per “insufficiente o contraddittoria motivazione”.
La giustizia penale è oggi largamente inefficace, sia per il corto circuito determinato dal rapporto tra lunghezza dei processi e termini di prescrizione, sia per il carattere virtuale che la pena ha assunto in troppi casi, inficiandone la funzione deterrente; per altro verso, i provvedimenti cautelari reali e personali, adottati in assenza di contraddittorio, anche per la loro rilevanza mediatica, hanno ormai assunto una funzione sostanzialmente surrogatoria della pena e determinano un effetto di carcerazione preventiva in dimensioni spropositate rispetto alle condanne definitive.
L’irragionevole durata del processo – come è noto, una pena in sé – non può giustificare l’ampliamento dei termini di prescrizione. E tuttavia, nell’attuale situazione, termini di prescrizione brevi comportano un indiretto effetto-amnistia. E’ necessario intervenire, dunque, attraverso un bilanciamento dei diritti fondamentali delle parti processuali. In questa logica, il cosiddetto “processo breve” è condivisibile a due condizioni: che riguardi i procedimenti futuri, aperti successivamente alla norma che ne stabilisce tempi di prescrizione e che sia accompagnato dalle risorse necessarie a portare a termine, entro la durata prevista, il carico ordinario di procedimenti pendenti nei singoli uffici giudiziari. Nessuna seria efficacia deterrente potrà essere assicurata dal sistema penale se la pena non torna a essere effettiva.
E’ necessaria una rivisitazione della legislazione penale ispirata al principio di residualità: occorre, in sostanza, una drastica depenalizzazione, accompagnata da istituti quali l’oblazione nel processo penale per i reati bagatellari, l’archiviazione per irrilevanza sociale del fatto, e soprattutto, nella doverosa ottica di tutela delle vittime, l’estinzione del reato in seguito a condotte riparatorie. E’ assolutamente indispensabile, poi, una profonda revisione del modello sanzionatorio, che riduca l’utilizzazione della pena detentiva (troppo spesso tanto apparentemente pesante quanto nei fatti meramente virtuale) e la sostituisca con pene alternative alla detenzione (interdittive, prescrittive o ablative). Anche la pena detentiva, ove irrogata, deve essere effettivamente scontata. In proposito, è necessario ripensare tanto l’istituto della sospensione condizionale della pena, quanto l’impianto della legge Simeone-Saraceni. In ogni caso, per restituire certezza alla pena, detentiva o meno, occorrerebbe affidare al giudice che l’ha irrogata anche la decisione circa le concrete modalità di esecuzione della stessa. Nel ridare credibilità al sistema penale, simili misure – riducendo il ricorso alla carcerazione quando inutile e antieconomico – potrebbero d’altra parte contribuire a porre fine allo scandalo del sovraffollamento penitenziario, cui non può far fronte un piano esclusivamente immobiliare, peraltro ancora incerto nella portata, nei costi e nei tempi di esecuzione.
Dopo che il governo l’aveva definita prioritaria, la materia delle intercettazioni telefoniche è stata a lungo abbandonata, accantonando insieme alle pur discutibili proposte dell’esecutivo le giuste esigenze di un’azione di riforma. Affrontare il tema della giustizia significa inevitabilmente considerare anche l’assetto dei poteri quale delineato dalla nostra Costituzione, con lo scopo di assicurare un nuovo equilibrio. In particolare, occorre ribadire la validità del modello pluralistico, sottolineando che non può esservi alcuna gerarchia tra potere politico legittimato dalla volontà popolare, e poteri neutri di controllo che fondano differentemente la propria legittimazione; e poiché a ogni potere deve corrispondere pari responsabilità, una maggiore responsabilizzazione del magistrato è corollario indispensabile dei nuovi poteri acquisiti. Occorre perciò affrontare, finalmente, il tema della responsabilità disciplinare dei magistrati. Si potrebbe dare vita a un’Alta corte di giustizia, nella quale la componente elettiva delle magistrature non sia necessariamente maggioritaria, considerata la peculiarità della funzione disciplinare. L’azione penale deve restare obbligatoria, a garanzia del principio di uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge.
Si impone, tuttavia, una riflessione sui criteri di selezione delle notizie di reato e soprattutto sui criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale, oggi sostanzialmente discrezionali. Occorre, dunque, un intervento in duplice direzione. Quanto alla selezione delle notizie di reato, vanno ridefiniti i rapporti tra pubblico ministero e polizia giudiziaria. E’ un problema di “cultura” più e prima che di norme. Il pubblico ministero, in sostanza, deve continuare a “disporre” della polizia giudiziaria per lo svolgimento delle indagini (articolo 109 della Costituzione), ma non può e non deve diventare il “capo” della polizia giudiziaria. Quanto ai criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale è possibile pensare a un rapporto di cooperazione istituzionale tra Csm e Parlamento. Se l’azione penale resta obbligatoria, il pubblico ministero, che la esercita, non può non restare un magistrato indipendente. Bisogna porsi il problema di un bilanciamento del potere che oggettivamente – anche per ragioni legate alle dinamiche del sistema mediatico – il pubblico ministero esercita oggi in tutte le democrazie contemporanee. In proposito, la ipotizzata separazione delle carriere tra pubblico ministero e giudici non pare idonea di per sé, a risolvere i problemi e anzi ne crea di nuovi dando vita a una “chiesa” separata autoreferenziale.
Il legame inscindibile tra potere e responsabilità del magistrato implica anche la soluzione del problema del controllo sulla sua produttività. Un sistema informatico di rilevazione statistica uniforme e generalizzato consentirebbe una misurazione della quantità e qualità del lavoro dei magistrati. Non si può poi trascurare il ruolo ormai assunto dalla cosiddetta magistratura onoraria, affrontando senza equivoci il problema della sua collocazione ordinamentale.
L’avvocatura, per il suo rilievo costituzionale, è tramite necessario per l’affermazione del diritto alla giustizia del cittadino; perciò la riforma dell’ordinamento professionale è un tassello indispensabile di una più complessiva riforma della giustizia. Il non avere proceduto contestualmente alla riforma dell’ordinamento giudiziario e di quello forense, ha determinato una profonda crisi di fiducia da parte dell’avvocatura nei confronti delle forze politiche che occorre recuperare. Una particolare riflessione merita il tema dell’unità della giurisdizione. Magistratura ordinaria, magistratura amministrativa, magistratura contabile vanno ricondotte, non dico ad unità, ma ad una qualche forma di coordinamento, che potrebbe tradursi in un unico organo di autogoverno. La composizione del Csm può comunque essere modificata, introducendo una quota di nomina presidenziale che riduca il peso delle correnti. Come si può vedere rispetto alle proposte di Orlando, ci sono condivisioni, contiguità e differenze. Tocca ora al governo mettere sul tavolo le sue “carte”, prendendo atto che ci sono opposizioni pronte a “giocare” e a confrontarsi quanto prima per provare a scrivere insieme un patto per la Giustizia. Vincerebbe comunque il paese.
di Michele Vietti, responsabile Giustizia e presidente vicario dei deputati dell'Udc